آسیب‌شناسی‌ها نشان می‌دهد نظام مالیاتی به‌دلیل «برخورداری از ضعف‌های ساختاری»، «استفاده از روش‌های سنتی»، همچنین «عملکرد نامتناسب دریافت مالیات» در عمل به معضلی جدی برای صاحبان صنایع و تولید کشور بدل شده است، اما برای رفع این دغدغه‌ها، سیاست‌گذار چه دستورالعمل‌هایی را باید دنبال کند؟
تحول در نظام مالیاتی یکی از مهم‌ترین خواسته‌های فعالان کسب‌وکارهای اقتصادی است؛ به‌گونه‌ای که با اتکا بر سیستم‌ها و زیرساخت‌های اطلاعاتی، افزایش پوشش مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی، نظام مالیاتی به سمت عدالت حرکت کرده و با تمرکز بر دریافت مالیات از بخش خدمات به‌خصوص بخش‌هایی که تحت پوشش مالیات نیستند، فشار بر بخش تولید و صنعت در حوزه مالیات کاهش یابد. «دفتر امور اقتصادی و سیاست‌های تجاری وزارت صنعت، معدن و تجارت» در گزارشی تحلیلی «الزامات رفع دغدغه‌های تولید در حوزه مالیات ارزش‌افزوده» را مورد بررسی قرار داده است. در این گزارش ۹ عاملی که از مجرای نظام مالیاتی کشور برای تولید دردسر ایجاد کرده زیر ذره‌بین قرار گرفته است.
یکی از الزامات و پیش‌نیازهای تحرک تولید به‌ویژه در شرایط فعلی، رفع مشکلات و چالش‌های واحدهای تولیدی در بخش‌های مختلف به‌ویژه حوزه مالیات است. آثار منفی مستقیم و غیرمستقیم مالیات در توسعه تولید و فعالیتهای اقتصادی در کشور، ضرورت اصلاح و تصویب قوانین و مقررات و فرآیند مالیات‌ستانی در راستای کاهش فشار بر تولید را دو چندان می‌کند. نظام مالیاتی در ایران به‌رغم برخورداری از نرخ مالیاتی (مالیات مستقیم و مالیات ارزش‌افزوده) در حد میانگین جهانی، در نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (GDP) در رده کشورهای بسیار ضعیف قرار دارد. به عبارتی نظام مالیاتی کشور از توانایی لازم برای شناسایی و دریافت مالیات متناسب با نرخ مالیاتی برخوردار نیست.
این مساله بازگوکننده «ضعف پوشش نظام مالیاتی»، «تبعیض مالیاتی» و «فرار مالیاتی» است. براساس مطالعات صورت گرفته بین ۴۰ تا ۵۰ درصد از فعالیتهای اقتصادی خارج از تور مالیاتی قرار دارند و این مساله انعکاس‌دهنده وجود تبعیض مالیاتی (ایجاد فشار روی فعالیتهای خاص شناسنامه‌دار که مالیات واقعی پرداخت می‌کنند)، فرار مالیاتی و عدم توانایی در اخذ مالیات از تمام فعالیت‌ها و بخش‌های اقتصادی است. زمانی‌که نظام مالیات‌ستانی برای دریافت مالیات از تمام بخش‌ها و فعالان اقتصادی توانایی کافی ندارد و تمرکز بر بخش‌های شناخته شده و رسمی صورت می‌گیرد، این انگیزه را تقویت می‌کند که افراد به هر نحو از پرداخت مالیات طفره روند. در چنین شرایطی در مالیات‌ستانی اولویت باید گسترش تور مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی و کاهش یا ثبات میزان مالیات دریافتی از واحدهای تولیدی باشد.
به‌رغم روند رو به رشد پوشش مالیاتی در سال‌های اخیر، ارزیابی‌ها نشان می‌دهد مالیات ارزش‌افزوده در نظام مالیاتی کشور از جایگاه ویژه و روبه‌رشدی برخوردار بوده است، بهطوریکه اخیرا سهم مالیات غیرمستقیم از مالیات مستقیم نیز پیشی گرفته است. اما وضع این قانون و دریافت مالیات ارزش‌افزوده مسائل و مشکلاتی به خصوص برای تولیدکنندگان به همراه داشته است. در این راستا پس از گذشت بیش از یک دهه از اجرای آزمایشی قانون مالیات ارزش‌افزوده، اکنون زمان مناسبی است تا نسبت به بازنگری و اصلاح اساسی قانون به‌ویژه با تاکید بر دغدغه‌های حوزه تولید اقدامات لازم صورت گیرد. اما نکته قابل تامل این است که در قانونو در لایحه تدوین شده، مبنا اخذ مالیات از مصرف است که در قالب فرآیند مالیات ارزش‌افزوده دریافت می‌شود و این موضوع موجب شده است ضمن اخذ مالیات و عوارض‌های مختلف در این فرآیند از واحدهای تولیدی و به دلیل عدم زیرساخت‌های لازم (پایانه‌های فروشگاهی) بازدریافت مالیات پرداختی واحدهای تولیدی از مصرف‌کننده نهایی با مشکلات عدیده‌ای مواجه شده و به‌رغم این موضوع با تاکید بر فحوای دریافت مالیات از مصرف‌کننده نهایی از اعمال فشار بر واحدهای تولیدی اجتناب شود. بنابراین به نظر می‌رسد اگر هدف اخذ مالیات بر مصرف است، باید لایحه به مالیات بر مصرف تغییر کرده و با ایجاد زیرساخت‌های لازم مالیات از مصرف‌کننده نهایی اخذ شود و واحدهای تولیدی از فرآیند مالیات‌ستانی مبرا شده و صرفا در فرآیند انتقال کالا و با استفاده از شناسه‌های اقتصادی رصد شوند.
از سوی دیگر، یکی از چالش‌های اساسی نظام مالیاتی در ایران، تمرکز دریافت مالیات از بخش صنعت است. بر اساس برآورد‌ها بیش از ۶۰ درصد مالیات کشور از بخش صنعت اخذ شده و بخش خدمات سهم بسیار پایین در حدود ۲۲ درصد را در مالیات دریافتیدولت داشته‌اند. این در حالی است که در کشورهای مختلف سهم مالیات پرداختی صنعت غالبا زیر ۱۵ درصد است و سهم بالای ۷۰ درصد مالیات از بخش خدمات دریافت می‌شود. گرچه این شاخص در سال‌های اخیر بهبود یافته است، اما همچنان شاهد هستیم که نظام مالیاتی کشور از اخذ مالیات از بخش‌های متعدد خدماتی از جمله سازندگان مسکن (بساز و بفروش‌ها)، تجار بدون شناسنامه، برخی اصناف پردرآمد در شهرهای بزرگ، سپرده‌های بانکی و… توانایی لازم ندارد.
۹چالش در نظام مالیاتی
نظام مالیاتی کشور به دلیل ضعف‌های ساختاری به چالشی بزرگ برای فعالیتهای تولیدی و محیط کسب‌وکار بدل شده است که مهم‌ترین مشخصه‌هایی که منجر به این وضعیت شده‌اند را می‌توان در ۹ سرفصل طبقه‌بندی کرد.
«عدم انعطاف مالیاتی و عدم هماهنگی با شرایط اقتصادی»، نخستین عاملی است که برای کسب‌وکارها از چهار مجرا چالش‌زا شده است. نظام مالیاتی از انعطاف و پویایی لازم با توجه به شرایط متغیر اقتصادی و وضعیت متفاوت بنگاه‌های اقتصادی برخوردار نیست. بنابراین ضروری است که سیاست‌گذاری در این حوزه از منظر شناور بودن نرخ و میزان مالیات با شرایط اقتصادی اصلاح شود و ماده ۱۶ قانون مالیات ارزش‌افزوده و باب سوم قانون مالیات مستقیم با هدف انعطاف بر مبنای شرایط رونق و رکود اقتصادیمورد بازنگری قرار گیرد. همچنین تمرکز بر افزایش مالیات از طریق مودیان رسمی و تولیدکنندگان مساله‌ای است که در نظام مالیاتی فعلی دیده می‌شود.
از سوی دیگر فقدان نهاد سیاست‌گذار و ناظر مستقل فرابخشی و عدم تعدیل میزان وصول مالیات، نحوه برخورد با مودیان، تعیین و تقسیط جرایم، معرفی پایه‌های مالیاتی جدید، تعدیل نرخ‌های مالیاتی، ساماندهی هوشمند معافیت‌های مالیاتی، شناسایی بخش‌های غیررسمی اقتصاد و مبارزه با فرار مالیاتی از جمله عواملی است که عدم انعطاف مالیاتی و عدم هماهنگی با شرایط اقتصادی را نمایان می‌کند. مسیر چهارم چالش‌زا در بخش عدم انعطاف مالیاتی، مساله تمرکز در پیگیری فرآیندهای مالیاتی است. بر این اساس، تمرکز تمام فرآیندهای مالیات‌ستانی در سازمان امور مالیاتی بهطوریکه رسیدگی به اظهارنامه‌های مالیاتی، تشخیص میزان مالیات، وصول مالیات، تعیین جرایم، دادرسی مالیاتی، اجراییات و وصول مالیات با استفاده از اقدامات قضایی، ارزیابی عملکرد کارکنان و… در این سازمان پیگیری می‌شود. اما «ممیزمحوری و رواج شیوه علی‌الراس در نظام رسیدگی و تشخیص مالیات»، دومین عاملی است که از طریق نظام مالیاتی برای تولید مشکل به‌وجود آورده است.
اغلب مودیان مالیاتی به دلیل مشکلات یا ایراداتی که در تنظیم دفاتر قانونی به آنها وارد می‌شود به‌صورت علی‌الراس تعیین مالیات می‌شوند. تعیین علی‌الراس میزان مالیات ناشی از سنتی بودن سیستم‌ها و فرآیندهای تشخیص و وصول مالیات (عدم استفاده صندوق مکانیزه فروش، عدم امکان پرداخت مالیات به‌صورت برخط یا عدم استفاده از فاکتور الکترونیک در مالیات‌ستانی) است که فشار بر بخش‌های رسمی و قابل رصد را بیشتر می‌کند. همچنین عدم تکمیل و راه‌اندازی سیستم‌های تشخیص هوشمند مالیات به ادامه روش‌های سنتی و فرار مالیاتی به دلیل عدم اجرای کامل طرح جامع مالیاتی منجر شده است. از سوی دیگر، تعیین علی‌الراس مالیات به گسترش فساد اعم از تبانی مودی با ممیز مالیاتی، افزایش انگیزه فرار مالیاتی و کم‌اظهاری و فشار بر مودیان شفاف منجر شده است. سومین عامل بروز چالش‌های مالیاتی در تولید «فرآیند نامناسب دادرسی مالیاتی» است. با توجه به اینکه بالای ۵۰ درصد از درآمدهای مالیاتی پس از طی مراحل دادرسی مالیاتی وصول می‌شود، این مساله بیانگر روند معیوب و غیرشفاف تعیین و دریافت مالیات در کشور است؛ بهطوریکه اغلب مودیان به مسیر اعتراض و پیگیری مسیر دادرسی هدایت می‌شوند. از طرف دیگر، فرآیند دادرسی نیز بسیار پیچیده، زمان‌بر، نامناسب و غیرکارآ بوده که تبعات منفی و فسادهای دیگری را به همراه دارد. عدماستقلال نهاد حل اختلاف مالیاتی و مخدوش بودن اصول دادرسی منصفانه و بی‌طرفی نهاد حل اختلاف از دیگر مشکلات این بخش است؛ مودیان برای حل اختلاف خود با سازمان امور مالیاتی باید به خود سازمان مراجعه کنند. همچنین استفاده نامناسب از ابزار دادرسی مالیاتی و فشار مضاعف بر مودیان برای افزایش وصولی (فشار بر هیات‌های حل اختلاف به منظور جلوگیری از کاهش مالیات متعلقه مودیان) از دیگر چالش‌ها به شمار می‌رود. تخصصی نبودن فرآیندهای دادرسی مالیاتی را هم می‌توان یکی دیگر از دست‌اندازها برشمرد.
معضلات تعیین و دریافت مالیات
علاوه‌بر مشکلات کلان نظام مالیاتی که به آن اشاره شد، فرآیند تعیین و دریافت مالیات ارزش‌افزوده نیز مسائل و معضلاتی را برای بخش‌های تولیدی به همراه داشته است که در ادامه به آنها اشاره می‌شود. «فاصله زمانی بین پرداخت مالیات و دریافت منابع فروش در معاملات نسیه» یکی از معضلات در فرآیند تعیین و دریافت مالیات ارزش‌افزوده است. حسابداری تعهدی (روش حسابداری است که رویدادهای اقتصادی با تطبیق درآمد با هزینه در زمان معامله انجام می‌شود و نه زمانی که پرداخت یا دریافت شده به دست می‌آید) به‌عنوان مبنای حسابداری در قانون مالیات ارزش‌افزوده منجر به بروز مشکلاتی برای معاملات نسیه و فعالیتهای پیمانکاران شده است. تاریخ تعلق مالیات تاریخ صدور صورتحساب (ثبت در دفاتر) است؛ یعنی پس از صدور صورتحساب، مالیات ارزش‌افزوده بر معامله مذکور تعلق می‌گیرد و طرفین معامله باید تکالیف قانونی خود را انجام دهند. در قانون مالیات ارزش‌افزوده تمایزی میان تاریخ تعلق مالیات و تاریخ پرداخت مالیات به سازمان امور مالیاتی وجود ندارد. از سوی دیگر، در معاملات نسیه مودی موظف است همزمان با ارائه صورتحساب یا تحویل کالا (ارائه خدمت) مالیات ارزش‌افزوده را از خریدار اخذ و پس از کسر مالیات خرید نهاده‌های خود، مابه‌التفاوت را به سازمان امور مالیاتی پرداخت کند. همچنین پیمانکاران (به‌دلیل فاصله زمانی بین تاریخ صدور وضعیت و پرداخت وجه توسط کارفرما) در حالی‌که هنوز مبلغ پیمان مرتبط با ارائه خدمات‌شان را دریافت نکرده‌اند مجبور به پرداخت مالیات ارزش‌افزوده هستند. «نبود موضوع مرور زمان در نظام مالیات ارزش‌افزوده» پنجمین موضوعی است که در فرآیند تعیین و دریافت مالیات ارزش‌افزوده برای تولیدکنندگان دست‌انداز ایجاد کرده است. «مرور زمان» به‌معنای حداکثر مدت زمانی است که سازمان امور مالیاتی می‌تواند اظهارنامه‌های مالیاتی مودیان را رسیدگی کند و پس از آن باید اظهارنامه‌های مذکور را قطعی تلقی کند (فقط میزان مالیات ابرازی در اظهارنامه‌ها قابل مطالبه و وصول است). عدم قطعی شدن اظهارنامه‌ها به منزله باز بودن پرونده مودیان نزد سازمان امور مالیاتی، لزوم نگهداری اسناد، دفاتر و مدارک توسط مودیان، امکان مطالبه مالیات جدید و در نتیجه رد اظهارنامه مالیاتی مودیان پس از گذشت چند سال و اخذ جریمه‌های مالیاتی است. علاوه بر‌این، در قانون مالیات ارزش‌افزوده سخنی از مرور زمان مالیاتی نیامده است از این‌رو حجم عظیمی از اظهارنامه‌های مودیان بررسی نشده است. بررسی‌های میدانی نشان می‌دهد کمتر از ۲۰ درصد از اظهارنامه‌های مالیاتی مودیان نظام مالیات ارزش‌افزوده رسیدگی و برگه قطعی صادر شده است. «عدم استرداد مالیات به تولیدکنندگان محصول حلقه نهایی معاف از مالیات ارزش‌افزوده» چالش بعدی مالیاتی برای تولید است. عدم امکان استرداد و دریافت مالیات پرداختی توسط تولیدکننده (آن بخش از مواد اولیه که معاف نیست) چنانچه محصول نهایی تولیدی معاف از مالیات ارزش افزوده باشد و بعضا تولیدکننده میزان مالیات پرداختی را به قیمت تمام‌شده کالا یا خدمت خود می‌افزاید. (تبصره ۲ ماده ۱۷ قانون مالیات ارزش افزوده). همچنین هر نوع کالا یا خدمتی که تولید و عرضه داخلی آن معاف از مالیات است، واردات آن نیز معاف است. کالاهای خارجی مشابه که به کشور وارد می‌شوند عموما مالیات پرداختی بابت خرید نهاده‌های خود را از کشور خود دریافت می‌کنند؛ اما تولیدکننده داخلی نمی‌تواند اخذ کند. در چنین شرایطی قانون مالیات ارزش‌افزوده، تولیدکنندگان داخلی را در برابر رقبای خارجی خود به نوعی تنبیه کرده و حمایت از کالاهای خارجی (وارداتی) در مقابل تولیدات ملی صورت می‌گیرد. اگر فعالان اقتصادی به فروش کالاها یا خدماتی اشتغال داشته باشند که واردات آنها از مالیات معاف باشد؛ موجب کاهش توان رقابتی آنها با کالای خارجی می‌شود (از جمله طلای استخراج شده از معدن داخلی). «فشار بر تولیدکنندگان به واسطه عدم اعطای نرخ صفر به عرضه داخلی ماشین‌آلات و تجهیزات سرمایه‌ای، معدنی و کشاورزی و خطوط تولید صنعتی کالاها و خدمات» چالش بعدی است. مالیات ارزش‌افزوده اگرچه مالیات بر مصرف است اما از تشکیل سرمایه یعنی سرمایه‌گذاری در ماشین‌آلات، تجهیزات، ساختمان و… نیز مالیات ارزش‌افزوده اخذ می‌شود. بنابراین مالیات ارزش‌افزوده کالا و خدمات موثر بر سرمایه‌گذاری باید از طریق اعطای معافیت یا نرخ صفر مالیاتی به تولیدکنندگان تجهیزات سرمایه‌ای، معدنی و کشاورزی و خطوط تولید صنعتی کالاها و خدمات، مشمول معافیت شود (صدر ماده ۱۷ قانون مالیات ارزش‌افزوده).
هشتمین چالش «فشار مضاعف بر تولیدکننده در صورت قطع اخذ مالیات در زنجیره عرضه کالاها و خدمات» است. فشار مضاعف روی حلقه شناسنامه‌دار و خوش‌حساب درصورت قطع زنجیره اجرای تکالیف مالیات ارزش‌افزوده و پرداخت آن در طول فرآیند (تولید، واردات، توزیع و مصرف کالا یا خدمت) زمانی که یک یا چند حلقه قبل از مصرف‌کننده نهایی (به‌ویژه در فعالیتهای بخش غیررسمی)، مالیات متعلق به خود را پرداخت نکرده باشند یا از انجام تکالیف و وظایف مقرر در قانون مالیات ارزش‌افزوده امتناع ورزیده باشند (فصل چهارم قانون مالیات ارزش افزوده به‌ویژه ماده ۱۸، ۱۹ و ۲۲). از سوی دیگر، معاف بودن برخی از کالاها و خدمات از شمول پرداخت مالیات ارزش‌افزوده و اجرای تکالیف آن مشکل قطع اخذ مالیات در زنجیره را افزایش می‌دهد (تبصره ۲ ماده ۱۷ قانون مالیات ارزش افزوده). انتقال بار مالیاتی به تولیدکننده به‌جای مصرف‌کننده نهایی هم از جمله موانع این بخش به‌شمار می‌رود.
«مساله استرداد اعتبار مالیاتی فعالان اقتصادی»، آخرین چالش مالیاتی است که در این گزارش مورد ارزیابی قرار گرفته. یکی از چالش‌های اجرایی پیش‌روی تولیدکنندگان و صادرکنندگان، طولانی بودن زمان استرداد مالیات ارزش‌افزوده است.
